“catatan” Utang Luar Negeri Pemerintahan SBY

Fenomena ekonomi-politik yang terjadi akhir-akhir ini sering menggunakan isu utang luar negeri sebagai catatan keberhasilan pemerintah yang sedang berkuasa saat ini. Beberapa hal yang sering disebutkan diantaranya ”keberhasilan” untuk melunasi utang-utang IMF, menurunkan persentase stok utang luar negeri terhadap PDB, serta kemampuan untuk mempertahankan posisi sovereign credit rating Indonesia. Memang semua informasi yang diberikan pemerintah kepada publik adalah benar, namun ada beberapa konsekuensi dari ”keberhasilan” pemerintah tersebut yang jarang diketahui publik.

Fenomena ekonomi-politik yang terjadi akhir-akhir ini sering menggunakan isu utang luar negeri sebagai catatan keberhasilan pemerintah yang sedang berkuasa saat ini. Beberapa hal yang sering disebutkan diantaranya ”keberhasilan” untuk melunasi utang-utang IMF, menurunkan persentase stok utang luar negeri terhadap PDB, serta kemampuan untuk mempertahankan posisi sovereign credit rating Indonesia. Memang semua informasi yang diberikan pemerintah kepada publik adalah benar, namun ada beberapa konsekuensi dari ”keberhasilan” pemerintah tersebut yang jarang diketahui publik.

Komitmen pemerintah untuk terus melaksanakan kewajiban pembayaran pinjaman luar negerinya meskipun sumber keuangan negara terbatas. Sejak tahun 2004 sampai dengan tahun 2008, pembayaran bunga dan cicilan pokok utang luar negeri menunjukkan tren yang meningkat. Sejak awal masa pemerintahan presiden SBY di tahun 2005 sampai dengan September 2008 total pembayaran bunga dan cicilan pokok pinjaman luar negeri sebesar Rp277 triliun. Sedangkan total penarikan pinjaman luar negeri baru dari tahun 2005 sampai dengan September 2008 sebesar Rp101,9 triliun. Meskipun jumlah pembayaran pinjaman luar negeri telah lebih dari dua kali lipat penarikan pinjaman baru, jumlah total debt outstanding justru meningkat dari Rp1.294,8 triliun pada tahun 2004 menjadi Rp1.486,2 triliun pada bulan September 2008. Meskipun perkembangan rasio utang terhadap PDB menunjukkan penurunan, jika secara nominal total utang luar negeri pemerintah justru menunjukkan peningkatan. Data depkeu juga menyebutkan bahwa sampai dengan 5 tahun kedepan kewajiban untuk membayar kembali utang sesuai jatuh temponya masih cukup tinggi, rata-rata sekitar Rp89,2 triliun per tahun.

Data Dirjen Pengelolaan Utang menyebutkan bahwa sampai dengan akhir September 2008 jumlah penarikan pinjaman luar negeri pemerintah kumulatif sebesar USD 183.569,7 juta sedangkan jumlah cicilan pokok, bunga dan biaya-biaya utang luar negeri yang telah dibayarkan sebesar USD 192.322 juta. Pengalaman selama 4 tahun terakhir pemerintahan presiden SBY juga membuktikan bahwa secara nominal jumlah debt outstanding pemerintah justru meningkat meskipun jumlam pembayaran bunga dan cicilan pokok jauh lebih besar dari penarikan pinjaman baru

Untuk mengurangi beban pembayaran utang dalam jangka waktu dekat pemerintah melakukan strategi pertukaran utang (debt switching). Kebijakan restrukturisasi utang yang dilakukan pemerintah adalah melalui mekanisme pasar, yang antara lain dengan melakukan reprofiling, debt swap, dan buyback. Pemerintah juga telah menciptakan sumber-sumber keuangan negara yang lebih beragam sebagai bagian dari manajemen pengelolaan utangnya. Dengan demikian utang jangka pendek dapat dipindahkan beban pembayarannya melalui penerbitan SBN jangka panjang. Bertambahnya penerbitan SBN yang dilakukan pemerintah tidak hanya untuk menutupi defisit yang semakin besar, tetapi juga kebutuhan refinancing pinjaman luar negeri yang jatuh tempo.

Meskipun peningkatan penerbitan SUN yang dilakukan pemerintah didasari oleh semangat untuk mengurangi ketergantungan keuangan negara terhadap pinjaman luar negeri, porsi kepemilikan asing atas SUN menunjukkan peningkatan. Dari 2,69% pada bulan Desember 2004, kepemilikan asing atas SUN Indonesia meningkat menjadi 19,47% pada bulan September 2008. Fakta tersebut menunjukkan indikasi bahwa penerbitan SUN menjadi lahan investasi yang menarik bagi investor asing, terutama di tengah naiknya suku bunga dan imbal hasil akibat kondisi pasar keuangan saat ini.

Kondisi krisis keuangan global yang berdampak juga di Indonesia membuat pemerintah mengambil satu langkah kebijakan fiskal yaitu dengan memperlebar defisit anggaran sebesar 2,5% dari PDB yang berdampak pada semakin membengkaknya kebutuhan pembiayaan melalui utang luar negeri. Menurut Kepala Bappenas, Paskah Suzeta, pemerintah harus mencari dana pinjaman luar negeri mengingat keterbatasan kapasitas belanja pemerintah untuk menopang pertumbuhan ekonomi yang ditargetkan, terutama dalam kondisi krisis global saat ini. Bahkan ironisnya, belanja parpol untuk pemilu 2009 pun dimasukkan sebagai salah satu faktor penopang pertumbuhan ekonomi.

Dalam pasal 23 APBN tahun 2009 disebutkan bahwa jika terjadi keadaan darurat seperti penurunan tingkat pertumbuhan ekonomi dan kenaikan biaya utang, maka pemerintah memeiliki kelonggaran untuk mengambil langkah-langkah diantaranya yaitu menerbitkan SBN yang melebihi pagu yang ditetapkan dalam APBN tahun yang bersangkutan dan melakukan penarikan dana pembiayaan siaga dari sumber pinjaman bilateral maupun multilateral. Tidak hanya untuk memberikan stimulus bagi pertumbuhan ekonomi, strategi tersebut dibutuhkan mengingat tingginya jumlah pinjaman luar negeri yang akan jatuh tempo pada tahun 2009 sebesar Rp60,82 triliun dan ditambah dengan jumlah SUN yang jatuh tempo sebesar Rp39,05 triliun.

Melihat tingginya biaya penerbitan SBN maka pemerintah meyakini pengalokasian pinjaman siaga untuk menutupi defisit APBN 2009 merupakan alternatif pembiayaan yang paling aman dan menarik di tengah ketidakpastian dalam pasar keuangan dan krisis ekonomi dunia saat ini. Di tengah kondisi pasar derivatif yang tidak stabil saat ini restrukturisasi utang melalui mekanisme pasar merupakan hal yang paling beresiko. Jika penerbitan SUN tidak mampu mencapai target maka hal ini membuktikan lemahnya kepercayaan pemegang SUN pemerintah Indonesia. Bagi para investor, saat ini yang paling aman adalah mengejar SUN yang diterbitkan oleh pemerintah Amerika karena dianggap investasi surat utang yang paling aman.

Beralih pada pinjaman siaga multilateral dan bilateral menjadi jalan keluar pemerintah untuk emnutupi pembengkakan defisit APBN 2009. Sampai dengan sekarang pemerintah menyatakan ”berhasil” mendapat komitmen pinjaman siaga hingga US$6 miliar (setara Rp66 triliun) yang bersumber dari Bank Dunia, Bank Pembangunan Islam (IDB), Bank Pembangunan Asia (ADB), Pemerintah Australia, dan Pemerintah Jepang. Pinjaman siaga ini di luar nilai pinjaman proyek dan pinjaman program yang telah disepakati dengan lembaga donor. Melalui skema Deferred Drowdown Option [pinjaman siaga] yang didapat dari para kreditor bilateral dan multilateral tersebut Menteri Keuangan mengklaim suatu hasil yang menguntungkan karena besaran bunga yang hanya 2,75% dianggap lebih murah di tengah ketatnya likuiditas di pasar bila dibandingkan dengan bunga yang berasal dari penerbitan instrumen pembiayaan lain seperti surat utang negara.

Meskipun dikatakan memiliki bunga rendah dan tanpa conditionalities, komitmen yang dibuat oleh kreditor bilateral dan multilateral masih belum mencapai tahap persetujuan loan agreement. Oleh karena itu masih belum bisa dilihat bagaimana dampak pinjaman baru ini terhadap peningkatan stok utang pemerintah dan beban pembayarannya di masa yang akan datang. Jika merujuk pada skema DDO yang ditawarkan oleh Bank Dunia tetap ada beberapa hal yang menjadi prasyarat meskipun dikatakan sebelumnya bahwa pinjaman siaga tersebut tidak memiliki conditionalities diantaranya yaitu melakukan penyesuaian kerangka makroekonomi dan mengikuti program-program yang tercantum dalam Letter of Development Policy.

Selain membayar bunga pinjaman, skema DDO yang ditawarkan oleh Bank Dunia juga mensyaratkan biaya-biaya pinjaman seperti front-end fee dan commitment fee yang masing-masing besarnya 1% dengan ketentuan tertentu. Seharusnya menilai skema pinjaman siaga ini tidak sesederhana seperti yang diungkapkan oleh Menteri Keuangan, hanya dengan mempertimbangakn rendahnya bunga pinjaman dan tidak adanya ikatan politis sebagai conditionalities pinjaman. Langkah pemerintah untuk tidak meminjam pada IMF bisa jadi disebabkan untuk menghindari sentimen negatif yang bisa berdampak politik bagi pemerintah yang sedang berkuasa sekarang, terutama di masa menjelang pemilu 2009. Namun yang perlu diingat bahwa baik IMF maupun Bank Dunia merupakan dua institusi keuangan internasional yang senantiasa berpegang pada Washington Consensus dalam setiap kebijakannya.

Jika berani melakukan tuntutan penghapusan utang, dan banyak argumentasi yang bisa dipakai bahwa tuntutan penghapusan utang memang legitimate untuk diterima Indonesia, maka pemerintah tidak perlu mengajukan pinjaman baru untuk mengatasi krisis. Alokasi pembayaran utang luar negeri bisa dimanfaatkan untuk membantu rakyat mengatasi dampak krisis. Belum lagi jika mempertimbangkan banyaknya proyek utang yang buruk kinerjanya seperti telah dijelaskan sebelumnya serta bukti-bukti audit yang dilakukan BPKP menemukan sebanyak Rp 438,15 miliar dana yang tidak digunakan (menyimpang) dan telah ditindaklanjuti sebesar Rp 330,41 miliar (75,41 persen) seharusnya bisa menjadi argumentasi yang kuat untuk menilai rendahnya efektifitas utang luar negeri sebagai instrumen pembangunan dan kebijakan ekonomi. Renegosiasi atas utang luar negeri pemerintah, atau penghentian pembayaran utang-utang luar negeri yang tidak efektif, illegitimate, dan merugikan kepentingan rakyat harusnya bisa dilakukan dan menjadi alternatif “penghematan” belanja negara sehingga penarikan utang baru tidak perlu dilakukan lagi.